生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合商務(wù)部、國家發(fā)展和改革委員會等7部委近日發(fā)布的《關(guān)于加強自由貿(mào)易試驗區(qū)生態(tài)環(huán)境保護推動高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），有利于引導(dǎo)自貿(mào)試驗區(qū)加強生態(tài)環(huán)境保護，破解生態(tài)環(huán)境保護難題，推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。對此，筆者梳理和分析了國際國內(nèi)自貿(mào)區(qū)生態(tài)環(huán)境管理現(xiàn)狀及趨勢。

國際自貿(mào)區(qū)概況及生態(tài)環(huán)境管理要求和經(jīng)驗

　　目前，國際上主要有自由貿(mào)易區(qū)（FTA）、自由貿(mào)易園區(qū)（FTZ）和特殊經(jīng)濟區(qū)（SEZ）等與我國自貿(mào)試驗區(qū)（pFTZ）建設(shè)相似。其中，自由貿(mào)易區(qū)是指締約一方在其領(lǐng)土上相互給予締約另一方部分（或全部）取消商品貿(mào)易關(guān)稅和數(shù)量限制等貿(mào)易優(yōu)惠安排，是推動全球貿(mào)易新規(guī)則發(fā)展的重要場所。自由貿(mào)易園區(qū)是在一國部分領(lǐng)土區(qū)域內(nèi)運入的任何貨物就進口關(guān)稅及其他各稅而言，免于實施慣常的海關(guān)監(jiān)管制度，是推動國際貿(mào)易發(fā)展的重要區(qū)域。特殊經(jīng)濟區(qū)是指給工商業(yè)者和投資者提供區(qū)別于境內(nèi)的特殊監(jiān)管政策的特定區(qū)域，目前全球已建立超過5400多個特殊經(jīng)濟區(qū)，中國以2543個高居榜首。目前，大部分國際自貿(mào)區(qū)都建立起了環(huán)境與貿(mào)易平衡的相關(guān)管理制度。

　　WTO對環(huán)境與貿(mào)易平衡進行了相關(guān)規(guī)定。1994年WTO建立時明確將環(huán)境保護作為其基本宗旨之一，并建立了貿(mào)易與環(huán)境委員會，其職責是明確貿(mào)易措施與環(huán)境措施之間的關(guān)系，促進可持續(xù)發(fā)展。WTO協(xié)定提出：“認識到在處理貿(mào)易和經(jīng)濟領(lǐng)域的關(guān)系時……同時應(yīng)依照可持續(xù)發(fā)展的目標，考慮對世界資源的最佳利用，尋求既保護和維護環(huán)境，又以與它們各自在不同經(jīng)濟發(fā)展水平的需要和關(guān)注相一致的方式，加強為此采取的措施?！?/p>

　　國際上大部分自由貿(mào)易區(qū)均設(shè)置有生態(tài)環(huán)境要求。據(jù)統(tǒng)計，在85%已簽署并生效的自由貿(mào)易區(qū)中設(shè)置有環(huán)境條款，其中30個自貿(mào)協(xié)定還設(shè)置了獨立的環(huán)境章節(jié)，包括規(guī)定不得因吸引貿(mào)易投資而降低國內(nèi)環(huán)境保護水平、環(huán)境規(guī)制權(quán)、環(huán)境協(xié)定相關(guān)承諾在貿(mào)易協(xié)定總的體現(xiàn)、環(huán)境分歧解決機制等。隨著環(huán)境與貿(mào)易規(guī)則的發(fā)展，自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定中的環(huán)境條款有進一步增多趨嚴的趨勢。在我國簽署的19個自貿(mào)協(xié)定全部設(shè)置了環(huán)境條款，其中8個自貿(mào)協(xié)定還單獨設(shè)置了環(huán)境章節(jié)。

　　自由貿(mào)易園區(qū)以立法方式確認了生態(tài)環(huán)境保護要求。對2200多個自由貿(mào)易園區(qū)的相關(guān)管理規(guī)定進行梳理和分析，發(fā)現(xiàn)自由貿(mào)易園區(qū)一般通過單獨立法的方式確立了對園區(qū)環(huán)境管理的要求。盡管自由貿(mào)易園區(qū)立法簡化了其區(qū)域內(nèi)的商事制度要求，但大部分自由貿(mào)易園區(qū)立法仍明確提及其區(qū)域內(nèi)的相關(guān)投資和貿(mào)易活動必須符合其國內(nèi)或境內(nèi)的相關(guān)環(huán)保要求。

　　生態(tài)環(huán)境保護是特殊經(jīng)濟區(qū)法律框架體系的重要組成。聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議相關(guān)研究指出，特殊經(jīng)濟區(qū)法律框架體系內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護是其中重要內(nèi)容。在明確要求特殊經(jīng)濟區(qū)需符合境內(nèi)環(huán)境管理要求基礎(chǔ)上，部分特殊經(jīng)濟區(qū)還對生態(tài)環(huán)保管理提出了更高要求。如墨西哥《關(guān)于特別經(jīng)濟區(qū)的聯(lián)邦法律》指出其特殊經(jīng)濟區(qū)建立的目的之一便是要求提升經(jīng)濟的持續(xù)增長，為實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)增長目標必然要加強生態(tài)環(huán)境管理；利比亞《特別經(jīng)濟區(qū)法》直接提出要求其特殊經(jīng)濟區(qū)需實現(xiàn)長期的環(huán)境可持續(xù)性。

　　我國自貿(mào)試驗區(qū)生態(tài)環(huán)境管理政策和實踐

　　黨的十七大把自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，大幅加快了我國自貿(mào)協(xié)定、自貿(mào)試驗區(qū)等對外貿(mào)易“平臺”和“窗口”建設(shè)。黨的十八大以來，自貿(mào)試驗區(qū)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進一步深化改革、簡政放權(quán)，生態(tài)環(huán)境保護力度不斷加大。

　　自貿(mào)試驗區(qū)實施方案和立法明確提出生態(tài)環(huán)境要求。我國已發(fā)布的21個自由貿(mào)易試驗區(qū)實施方案均提出了生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)要求和目標。涉及生態(tài)環(huán)境的條款有90多條，其中最多的為服務(wù)地方高質(zhì)量發(fā)展；其次為防范環(huán)境風(fēng)險，如“開發(fā)利用須遵守生態(tài)環(huán)境要求”“生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防范”等共有20多條；此外還有創(chuàng)新環(huán)境政策類，如“出口產(chǎn)品低碳認證”“責任報告制度和責任追溯制度”等共有20多條。除新設(shè)立的北京、湖南、安徽自貿(mào)試驗區(qū)外17個自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)布的省級地方性法規(guī)條例均設(shè)置了與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的條款，是對實施方案的進一步細化和拓展，確保了可實施和可執(zhí)行。

　　自貿(mào)試驗區(qū)重視綠色貿(mào)易發(fā)展。自貿(mào)試驗區(qū)積極落實《國務(wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導(dǎo)意見》《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》等文件提出的“綠色貿(mào)易”相關(guān)要求，部分自貿(mào)試驗區(qū)通過立法來確保發(fā)展綠色貿(mào)易，如《中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》提出：“支持建設(shè)亞太經(jīng)濟合作組織綠色供應(yīng)鏈合作網(wǎng)絡(luò)天津示范中心，探索建立綠色供應(yīng)鏈管理體系，實施綠色產(chǎn)品清單制度，鼓勵開展綠色貿(mào)易。”此外，自貿(mào)試驗區(qū)還主動對標國際綠色貿(mào)易規(guī)則，參照國際通行商事和生態(tài)環(huán)境管理規(guī)則，積極參與制定投資準入負面清單。此外，山東等自貿(mào)試驗區(qū)積極落實我國與其他國家和地區(qū)簽署的中國—韓國自由貿(mào)易協(xié)定等雙邊或區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定中的有關(guān)生態(tài)環(huán)境條款。

　　自貿(mào)試驗區(qū)積極推動探索綠色管理制度創(chuàng)新實踐。上海市生態(tài)環(huán)境局印發(fā)了《關(guān)于支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)高質(zhì)量發(fā)展環(huán)境管理的若干意見》，通過實施源頭減量、實行兩證合一、優(yōu)化環(huán)評管理、提升政府服務(wù)、加大環(huán)境基建、強化環(huán)保監(jiān)管共六大類11項措施，服務(wù)自貿(mào)試驗區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。浙江自貿(mào)試驗區(qū)開展新區(qū)規(guī)劃環(huán)評，明確“海陸統(tǒng)籌、以海定陸”的生態(tài)保護與開發(fā)引導(dǎo)策略，堅持將生態(tài)環(huán)境保護工作要求融入經(jīng)濟社會發(fā)展各項規(guī)劃中，同時強化規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動，確保島嶼開發(fā)利用策略與海洋生態(tài)功能相一致。

　　但是距離建設(shè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量一流、輻射帶動作用突出的高標準高質(zhì)量自由貿(mào)易試驗區(qū)的要求方面還有差距，在建立和創(chuàng)新環(huán)境管理體制機制方面仍有不足，需進一步提高完善。

　　對標國際規(guī)則，應(yīng)提高生態(tài)環(huán)境管理水平。加強自貿(mào)區(qū)生態(tài)環(huán)境管理是國際普遍共識，目前自由貿(mào)易區(qū)、自由貿(mào)易園區(qū)以及特殊經(jīng)濟區(qū)都呈現(xiàn)出加強環(huán)境管理、推動環(huán)境與貿(mào)易相互支持的趨勢。因此我國在推動自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)過程中應(yīng)統(tǒng)籌考慮，積極主動對標國際高水平環(huán)境與貿(mào)易規(guī)則，包括將高水平自貿(mào)協(xié)定環(huán)境條款、國外先進自貿(mào)園區(qū)及特殊經(jīng)濟區(qū)環(huán)境管理規(guī)則納入自貿(mào)試驗區(qū)進行試點，進一步提高生態(tài)環(huán)境管理水平和能力，推動環(huán)境與貿(mào)易相互支持在自貿(mào)試驗區(qū)率先落地。

　　重視立法，切實保障生態(tài)環(huán)境管理工作落實落細。國際自貿(mào)區(qū)通過雙多邊協(xié)定、國內(nèi)立法等方式進一步明確了生態(tài)環(huán)境管理工作在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的重要作用和地位，也為自貿(mào)區(qū)加強生態(tài)環(huán)境管理工作提供了直接的法理依據(jù)。因此我國應(yīng)加強頂層設(shè)計，通過自貿(mào)試驗區(qū)立法等細化《指導(dǎo)意見》相關(guān)要求，確?！吨笇?dǎo)意見》落實落細。

　　創(chuàng)新管理方式，平衡環(huán)境與貿(mào)易利益。積極借鑒國際自貿(mào)區(qū)的生態(tài)環(huán)境管理經(jīng)驗，充分發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)“試驗田”作用，加強重大環(huán)境和貿(mào)易政策舉措改革，在進一步簡化商事制度、簡政放權(quán)的同時，確保生態(tài)環(huán)境管理守住“底線”，形成“放得開”“管得住”“放得下”“接得住”的新型生態(tài)環(huán)境管理方式。

　　（作者：張彬、李麗平、趙嘉、張莉，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心）