當(dāng)前，面對(duì)世界百年未有之大變局和世紀(jì)疫情，全球治理體系正面臨新舊轉(zhuǎn)換的歷史節(jié)點(diǎn)。隨著全球化的深入推進(jìn)，以中國(guó)為代表的新興市場(chǎng)國(guó)家迅速崛起，既有的全球治理體系面臨著新的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，迫切需要變革原有的全球治理格局?；仡櫲蛑卫眢w系的歷史演進(jìn)過(guò)程，將為破解全球治理困局提供有益的思考。

一、國(guó)際治理歷史起源

現(xiàn)代比較公認(rèn)的國(guó)際秩序起源于1648年的《威斯特伐利亞和約》（以下簡(jiǎn)稱《和約》）?！逗图s》承認(rèn)了國(guó)家對(duì)宗教的自由選擇，劃定了歐洲大陸各國(guó)的國(guó)界，建立起來(lái)的威斯特伐利亞體系常常被稱為近代意義上的第一個(gè)國(guó)際治理體系。

基辛格在《世界秩序》中寫(xiě)道，當(dāng)代威斯特伐利亞體系已通行全球，被俗稱為“國(guó)際社會(huì)”。它力圖通過(guò)一整套國(guó)際法律和組織結(jié)構(gòu)抑制世界的無(wú)序性。這套體系旨在促進(jìn)自由貿(mào)易和穩(wěn)定的國(guó)際金融體系，確立可以接受的解決國(guó)際爭(zhēng)端的原則，并在一旦爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)對(duì)交戰(zhàn)行為施加一定的限制。

威斯特伐利亞體系創(chuàng)建了歐洲均勢(shì)治理，其國(guó)際治理建立的初衷是打破神權(quán)的干預(yù)和壟斷，確立主權(quán)國(guó)家在國(guó)際事務(wù)中的治理主體地位，其治理的目標(biāo)是保持現(xiàn)有國(guó)際治理框架的大致不變，其體系的主要參與者是法國(guó)、奧地利諸國(guó)。歐洲大陸產(chǎn)生沖突的最主要國(guó)家是法國(guó)和德國(guó)，維護(hù)此框架大體不變的最主要?jiǎng)恿?lái)自英國(guó)，英國(guó)希望通過(guò)歐洲均勢(shì)遏制歐洲大陸大國(guó)的產(chǎn)生，從而避免對(duì)本國(guó)形成威脅。

本質(zhì)上歐洲治理體系分為兩個(gè)部分：以法國(guó)和德國(guó)兩國(guó)為核心的歐洲大陸威斯特伐利亞體系和以英國(guó)為核心的全球海外殖民體系。這兩個(gè)體系有交融的部分，但是大部分論述國(guó)際治理的研究并沒(méi)有強(qiáng)調(diào)海外殖民體系，可能的原因當(dāng)然是西方主流研究者恥于將海外殖民作為提升自身競(jìng)爭(zhēng)力的研究對(duì)象，而且有可能講海外殖民納入研究體系會(huì)影響現(xiàn)有理論的結(jié)果，因此，威斯特伐利亞體系成為歐洲治理體系的代表。

由此，我們對(duì)通常所用的威斯特伐利亞體系要有全面的認(rèn)知，在通常所用的治理體系中應(yīng)當(dāng)加入對(duì)歐洲殖民體系的認(rèn)知，這樣對(duì)全球治理體系的認(rèn)識(shí)才是全面的。這也是目前發(fā)展中國(guó)家要求國(guó)際治理體系變革的歷史溯源。

二、歐洲均勢(shì)國(guó)際治理

（一）威斯特伐利亞是局限于歐洲的治理

《和約》沒(méi)有把鄰國(guó)俄國(guó)包括進(jìn)來(lái)，更沒(méi)有涉及亞洲國(guó)家。1648年的中國(guó)尚處于順治皇帝時(shí)期，康乾盛世即將來(lái)臨，即使到1840年作為歐洲第一大國(guó)英國(guó)的GDP仍未超過(guò)中國(guó)。只不過(guò)是歐洲文明逐漸超過(guò)亞洲而成為近代全球文化的主導(dǎo)者，近百年一直占據(jù)全球話語(yǔ)體系的最高點(diǎn)，威斯特伐利亞體系才從一個(gè)國(guó)際區(qū)域治理演變成為全球治理體系。

（二）歐洲均勢(shì)下的治理并非穩(wěn)定的

1. 均勢(shì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)

歐洲均勢(shì)得以維持穩(wěn)定的基礎(chǔ)有兩個(gè)方面：

第一是歐洲各國(guó)實(shí)力相當(dāng)。英國(guó)是歐洲大陸均勢(shì)策略的積極踐行者，這樣可以保護(hù)其自身利益不受損害，同時(shí)英國(guó)將其重心調(diào)整到大力發(fā)展殖民地，建立了至今甚少研究的殖民體系。

第二是歐洲各國(guó)有著大致相同的文化背景，治理者都是貴族、都說(shuō)法語(yǔ)，有著相同的興趣愛(ài)好，而且國(guó)家所有權(quán)有可能隨著國(guó)王的婚姻或者繼承而發(fā)生改變。因此，歐洲的均勢(shì)是在相同文化背景下的均勢(shì)，對(duì)于不同文化之間不存在均勢(shì)。在此期間，各國(guó)致力于拓展各國(guó)的殖民地，從而保持經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各國(guó)的統(tǒng)治階層生活富裕程度不斷提高，印刷術(shù)的普及、解放神權(quán)后的自由思想也進(jìn)一步促進(jìn)了科學(xué)進(jìn)步的發(fā)展，科學(xué)進(jìn)步反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步通過(guò)創(chuàng)新促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.?均勢(shì)的威脅與結(jié)束

1815年至1914年間的歐洲國(guó)際治理也存在局部沖突。歐洲大陸大國(guó)、小國(guó)都希望領(lǐng)土擴(kuò)張，只不過(guò)國(guó)際治理保持各國(guó)之間的均勢(shì)，形成相互制衡。威斯特伐利亞體系受到兩次重大的威脅，一次是法國(guó)大革命和拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)，一次是德國(guó)的菲利普皇帝，最終都以失敗而告終。

歐洲大陸國(guó)家相互之間競(jìng)爭(zhēng)頻繁，其爭(zhēng)奪的主要對(duì)象是土地。對(duì)于殖民地的爭(zhēng)奪以及國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治關(guān)系的調(diào)整最終爆發(fā)了兩次世界大戰(zhàn)，英國(guó)在此期間選錯(cuò)了戰(zhàn)略目標(biāo)，美國(guó)在一戰(zhàn)和二戰(zhàn)中獲得迅速發(fā)展，最終取代英國(guó)成為全球超級(jí)大國(guó)，主導(dǎo)國(guó)際秩序的構(gòu)建。

三、美國(guó)主導(dǎo)國(guó)際治理

（一）聯(lián)合國(guó)憲章及機(jī)制

1941年8月9日至13日，美國(guó)總統(tǒng)羅斯福和英國(guó)首相丘吉爾舉行了自第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后的第一次會(huì)晤，史稱大西洋會(huì)議。雙方簽署了《美國(guó)總統(tǒng)和英國(guó)首相的聯(lián)合宣言》，即大西洋憲章。大西洋憲章的宗旨與原則為后來(lái)的聯(lián)合國(guó)憲章確定了大體輪廓、打下了思想基礎(chǔ)。

1941年12月17日珍珠港事件爆發(fā)，美國(guó)參戰(zhàn)，1945年5月9日德國(guó)戰(zhàn)敗。由此可見(jiàn)，國(guó)際治理新秩序謀劃構(gòu)建的時(shí)機(jī)，是在危急時(shí)刻，是在黎明前的黑暗，而不在危機(jī)已經(jīng)解決的時(shí)刻。

1942年1月1日，中、蘇、美、英等二十六個(gè)國(guó)家的代表在華盛頓簽署并發(fā)表了《聯(lián)合國(guó)家宣言》。

美國(guó)在兩次世界大戰(zhàn)之后以其雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力成為全球霸主。1945年，聯(lián)合國(guó)成立，總部在華盛頓，標(biāo)志著整個(gè)世界從以歐洲為中心轉(zhuǎn)向以美國(guó)為中心?；跉W洲國(guó)際治理的經(jīng)驗(yàn)，二戰(zhàn)后以美國(guó)逐步把主要國(guó)家納入以聯(lián)合國(guó)為主導(dǎo)的全球治理體系之內(nèi)，并且制定了聯(lián)合國(guó)憲章和一系列公約，從而奠定了現(xiàn)代國(guó)家國(guó)際治理的基本原則。美國(guó)主導(dǎo)國(guó)際治理體系的建立也標(biāo)志著歐洲治理正式回歸區(qū)域治理的階段。

北約成為抗衡蘇聯(lián)的重要力量和工具。1949年8月，北大西洋公約組織在華盛頓正式成立，參與國(guó)有美國(guó)、加拿大、英國(guó)、法國(guó)、意大利、荷蘭、比利時(shí)、盧森堡、葡萄牙、丹麥、挪威和冰島。歐洲國(guó)家在美國(guó)的幫助下形成了對(duì)蘇聯(lián)的均勢(shì)，這構(gòu)成了美國(guó)全球治理的重要結(jié)構(gòu)，美國(guó)也在亞太地區(qū)與日本、韓國(guó)等建立聯(lián)盟，從東北亞對(duì)蘇聯(lián)進(jìn)行制衡。

1989年，柏林墻倒塌，德國(guó)統(tǒng)一。蘇聯(lián)的衛(wèi)星國(guó)——東歐各國(guó)紛紛獨(dú)立。1991年12月25日，蘇聯(lián)解體退出全球治理的競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)才成為全球唯一的超級(jí)大國(guó)，完全主導(dǎo)了全球治理體系。

（二）布雷頓森林體系

布雷頓森林體系是美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際治理體系中最核心的內(nèi)容，也是國(guó)際金融治理的典型代表。

1944年7月，44個(gè)國(guó)家或政府的代表在聯(lián)合國(guó)國(guó)際貨幣金融會(huì)議確立了以美元為中心的國(guó)際貨幣體系，即布雷頓森林體系。

布雷頓森林體系明確美元取代英鎊成為國(guó)際貨幣體系的核心，確定了雙掛鉤、可調(diào)整釘住匯率制度以及國(guó)際儲(chǔ)備資產(chǎn)和國(guó)際收支調(diào)節(jié)機(jī)制?！秶?guó)際貨幣基金協(xié)定》規(guī)定，各國(guó)貨幣對(duì)美元的匯率，只能在法定匯率上下各1%的幅度內(nèi)波動(dòng)。各國(guó)政府有義務(wù)在外匯市場(chǎng)上進(jìn)行干預(yù)，以維持匯率的穩(wěn)定。美元等同黃金成為最主要的國(guó)際儲(chǔ)備貨幣。這就是我們通常所說(shuō)的“雙掛鉤”:美元與黃金掛鉤、其他國(guó)家貨幣與美元掛鉤，從而確定了美元的國(guó)際貨幣地位。

聯(lián)合國(guó)下的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)主要是世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織（IMF），都成立于1945年。世界銀行成立的目的在于支持貧窮國(guó)家的發(fā)展使其在全球體系中受益從而留在體系內(nèi)。國(guó)際貨幣基金組織成立的宗旨主要在于解決體系內(nèi)國(guó)家的暫時(shí)國(guó)家收支失衡，若會(huì)員國(guó)法定匯率的變動(dòng)超過(guò)法定匯率10%，就必須得到國(guó)際貨幣基金組織的批準(zhǔn)。

20世紀(jì)70年代，石油危機(jī)令美國(guó)通貨膨脹率飆升，美元貶值，美國(guó)經(jīng)濟(jì)更是急轉(zhuǎn)直下。1971年12月，布雷頓森林體系即期匯率變動(dòng)的幅度擴(kuò)大為上下2.25%的范圍。金本位制終結(jié)，決定匯率平價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)由黃金改為特別提款權(quán)（SDR）。美元的波動(dòng)范疇的擴(kuò)大，使得各國(guó)的外匯儲(chǔ)備以及相關(guān)的匯率的調(diào)整變得更為困難。為了保住美元的世界貨幣地位，1973年，美國(guó)總統(tǒng)尼克松與全球最大的產(chǎn)油國(guó)沙特達(dá)成了一項(xiàng)協(xié)議，美國(guó)同意向沙特提供軍火和設(shè)備，條件是將美元作為石油交易的唯一定價(jià)貨幣。作為回報(bào)，沙特將數(shù)十億石油美元收入用于購(gòu)買(mǎi)美國(guó)國(guó)債，支持美國(guó)財(cái)政。自此，美元與黃金貴金屬脫鉤之后又與大宗商品石油掛鉤。石油美元支撐了美元國(guó)際清算貨幣的地位，一直延續(xù)到現(xiàn)在。

1976年1月，《牙買(mǎi)加協(xié)議》達(dá)成，取消匯率平價(jià)和美元中心匯率，會(huì)員國(guó)可以自由選擇匯率制度；廢除黃金官定價(jià)格，各國(guó)中央銀行可按市價(jià)自由進(jìn)行交易；減少黃金的貨幣作用，特別提款權(quán)成為主要國(guó)際儲(chǔ)備資產(chǎn)。由此，固定匯率制度成為歷史。

1976年4月，國(guó)際貨幣基金組織通過(guò)了《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定第二次修正案》，正式承認(rèn)成員國(guó)在匯率制度選擇方面的自由，國(guó)際貨幣體系進(jìn)入浮動(dòng)匯率時(shí)代。國(guó)際貨幣基金組織也從固定匯率制度體系的指導(dǎo)人轉(zhuǎn)變?yōu)楦?dòng)匯率制度的監(jiān)管人，通過(guò)協(xié)商與合作促進(jìn)國(guó)際貨幣合作，保證匯率安排有序進(jìn)行和穩(wěn)定的匯率市場(chǎng)形成。

人類社會(huì)是在曲折中前進(jìn)的，建設(shè)更加公正合理的國(guó)際治理機(jī)制任重道遠(yuǎn)。隨著國(guó)際格局和世界秩序的轉(zhuǎn)變，中國(guó)與世界的互動(dòng)越來(lái)越緊密，全球治理體系需要有根本性的變化。習(xí)近平主席提出推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的倡議，為破解全球治理困局貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧和中國(guó)方案。